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公共治理理論對高等教育管理改革的推動

來源:UC論文網2019-11-18 06:42

摘要:

  【摘要】公共治理理論因多元、民主、平等、合作的特征影響高等教育管理,以此發展出高等教育治理理論。公共治理理念帶動高等教育管理的民主化進程,改善政府與高校的關系,提高高等教育管理效率,實現高等教育管理改革的本質訴求,促進公共利益的最大化。在高等教育管理改革中,政府應該轉變政府職能和轉換政府角色,加強宏觀調控,制定和完善法律法規和監督機制,保證多元主體依法有序參與高等教育治理。  【關鍵詞】公共治...

  【摘要】公共治理理論因多元、民主、平等、合作的特征影響高等教育管理,以此發展出高等教育治理理論。公共治理理念帶動高等教育管理的民主化進程,改善政府與高校的關系,提高高等教育管理效率,實現高等教育管理改革的本質訴求,促進公共利益的最大化。在高等教育管理改革中,政府應該轉變政府職能和轉換政府角色,加強宏觀調控,制定和完善法律法規和監督機制,保證多元主體依法有序參與高等教育治理。


  【關鍵詞】公共治理;高等教育治理;高等教育管理;教育改革


  治理理論是從政府管理與市場調節社會資源的矛盾中產生,并迅速運用到社會的各個行業,因而從某種程度上可以把治理理論看成是政府管理機制改革的產物。治理理論發源于西方,盛行于西方,直到20世紀90年代才開始傳入中國,并被中國學者們推崇。無論是在政府管理系統還是在高等教育研究領域,治理理論都成為舉足輕重的理論體系。西方國家實施的政府治理改革思想和實踐表明,作為準公共產品的高等教育領域改革應該從公共治理理論中吸取經驗,結合中國高等教育的特殊教情,創造出一條符合中國國情的高等教育管理體制改革之路。


  一、公共治理中的高等教育治理理論


  (一)公共治理理論的內涵


  20世紀90年代西方盛行“更少的統治,更多的治理”的理念,并催生公共行政學改革的進程。公共行政治理是一種民主、多元、協作的狀態,主體之間是平等和合作的關系,以此實行公共行政管理。這種治理理念以迅雷不及掩耳之勢擴展到各個領域,其中包括教育、醫療、衛生、經濟等,并在這些領域形成自己的獨特的分析方法和理論思維。


  從詞源的角度來看,治理(governance)源自拉丁文的gubenare,是指導、引導的意思。治理與傳統的政府統治有著明顯的區別:治理是政府管理的一種方式,其所需要的權力和權威都是上下雙方互動的結果;而傳統的統治觀念僅僅是自上而下的統治過程。到了20世紀90年代,治理的內涵被廣泛應用于各個領域,并被賦予各種新的內涵。1995年全球治理委員會發布的《我們的全球伙伴關系》研究報告給出具有代表性和權威性的內涵,即“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”[1]。這表明治理的本質特征:第一,治理是一個過程,而非結果和規則;第二,治理的主體可以是公共部門,也可以是私人部分;第三,治理強調的是雙方之間的互動,而非一種制度;第四,治理更強調主體之間的互動調節,而非一方控制一方。在治理的過程中,雙方利益得到調節,矛盾得到緩和,并且最終目的是為了維護多數人的共同利益。因而可以說,治理是在某種范圍內利用權威來保證雙方的協和,其目的是引導、規范和調節利益主體的活動,維護穩定的秩序,以此促進共同利益。


  公共治理是治理理論當中的分支,其本質內涵與治理一致,但是公共治理仍有其獨特的特性:首先,公共治理體現權利與義務的統一性。每一個群體當中的個人享有平等權、協商權等權利,同時個體應該履行其群體共同意志和協商一致后的制度規則的義務。其次,公共治理體現協調引導性。治理的本質內涵就是利益主體之間的協商和引導,控制利益矛盾的擴大化,公共治理也體現利益主體之間的協商和引導。公共治理是運用權威維持群體內部穩定的一種行為過程,是在公共管理體制機制下,運用權威對個體行為進行規范和引導,從而促進群體最大的共同利益。


  (二)公共治理理念下的高等教育治理


  治理不僅強調主體的多元,既包括政府也包括社會組織和個人,而且強調治理的基礎是建立在雙方認可的權威而不是行政權威。因而,對于高等教育領域來說,高等教育治理就是沖破傳統單一的政府管理主體,實現教育系統管理主體的多元、高校的自主參與、管理方式的多樣,以此建立健全政府、社會、學校等多主體共同參與高校教育管理,提高高等教育水平,實現高等教育管理的體制改革目標。高等教育治理模式是指政府、社會、學校、市場等多元主體之間的溝通協作,通過多種溝通渠道和協商方式實現高等教育管理改革的目標,從而彌補中國傳統高等教育行政管理體制的缺陷,實現高等教育新發展。“世界銀行與聯合國教科文組織認為,高等教育治理是指高等院校做出決策和采取行動所遵循的正式的或非正式的安排,包括外部治理和內部治理,外部治理處理高等院校與其主管者之間的關系,內部治理處理高等院校內部權力的分配問題。”[2]高等教育治理主要體現以下兩個特征:


  第一,高等教育治理理念強調治理主體的多元性。傳統的高等教育管理模式強調政府部門是其唯一的主體,行政命令高于一切。而高等教育治理強調參與管理高等教育管理的主體不僅包括政府,更包括社會組織、學校甚至私人部分等多元主體的通力合作,共同參與管理,實現多中心治理模式。


  第二,高等教育治理理念強調治理方式多元性。傳統的高等教育管理模式僅僅運用行政手段管理高等教育,難以體現教育資源分配的公平性。而高等教育治理更強調綜合運用行政、經濟、法律、市場等諸多方式進行協商管理,構建相互平等的協商模式,以此提高管理的效率。


  二、公共治理在高等教育管理改革中的推動作用


  改革開放以來,中國不斷進行高等教育管理改革的探索實踐,主要體現為三個方面:中央內部以及中央與地方政府之間的關系的改革探索、政府與高校關系的改革探索、高校自主辦學權的探索。實踐證明,高等教育治理理念在推動高校教育管理改革中起到至關重要的推動作用。


  (一)推動高等教育管理民主化,改善政府與高校的關系


  公共治理強調多元主體之間的平等協商溝通,通過增加關乎自身利益的主體一同治理高等教育,彌補傳統政府命令式管理模式的缺陷,從而構建政府與高校新型關系。所以說,公共治理理念在高等教育管理改革中發揮著祛除以政府作為單一管理主體的弊端,實現多元主體以及多樣化的管理方式,從而提高高等教育管理的民主化程度。建立在平等、民主基礎的多元管理主體將會促成多元化的格局,完善我國高校教育管理制度,更好地培養為實現中華民族偉大復興的青年人才。在政府、高校、社會組織、市場等多元主體民主管理的高等教育中,通過多元主體民主協商的方式表達各個主體的訴求,從而更好地實現多元主體的共同利益,達到高等教育的善治。這種管理模式能夠改善政府與高校的關系,有效地解決當前中國高等教育管理中的官僚化、行政命令化的問題。


  改革開放以來,在簡政放權的浪潮下,政府開始探索高等學校的獨立法人地位,厘清政府與高校之間的關系。1992年原國家教委出臺的《國家教委關于直屬高校內部管理體制改革的若干意見》指出:“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實體,具有法人地位”[3]。這是政府首次提出高等學校的法人問題。1998年出臺的《高等教育法》明確指出高等學校擁有獨立的法人地位。高等學校法人地位的確定,不僅僅是民事主體的確定,更是保證學校、教師的教學和科研、管理學生的獨立地位。所以說,從高等教育治理的主體來說,高等學校擁有獨立的法人地位能夠確保高等學校與政府處于平等的地位,共同治理高等教育。正是因為公共治理理念在高等教育管理中的運用,才使得這些法律法規出臺,推動高等教育管理民主化,從而改善政府與高校的關系。


  (二)實現高等教育的“善治”,促進公共利益的最大化


  公共治理的最大目標是實現“善治”,高等教育治理理念的目標同樣是“善治”。“善治”是高等教育管理改革所追求的目標和本質訴求。公共治理理念能夠實現高等教育的“善治”。主要體現在以下兩個方面:


  第一,公共治理理論強調多元主體參與利益沖突和矛盾的解決,確保涉及的公共利益或者公共資源得到最大化利用,充分發揮教育資源和社會資源的最大作用。在多元主體協商的過程中,高校能夠獲得切適的資源,并充分發揮這些資源的作用,有效地實現高等教育“善治”的目標。


  第二,公共治理理論強調治理主體的平等地位,確保多元主體之間的合法權利和利益,讓多元主體以主人翁身份參與到高等教育管理當中,從而有利于構建平等、合作的高等教育公共治理模式。在這種模式的作用下,各類主體在尊重各方利益的前提下,找到有效解決利益沖突和矛盾的方法,實現高等教育“善治”的目標。


  (三)制定科學的體制機制,提高高等教育管理效率


  公共治理強調參與治理的主體多元化,在高等教育治理中強調多元主體平等參與治理,必然會促進高等教育管理效率的提高。第一,與高等教育相關的各類主體以主人翁的身份參與治理高等教育,會促使各類主體有渠道和機會表達自己的利益訴求。這種有效的利益訴求表達機制,保證了各類主體利益獲得公平對待,從而促進各類主體治理高等教育意愿,提高高等教育管理效率。第二,高等教育治理理論強調綜合運用平等協商、合作等治理方式,發揮現代治理模式成果中的評價機制、法律手段、經濟手段的綜合作用,形成科學合理的調控機制和化解矛盾機制,從而在高等教育管理體系中形成平等協商的治理關系,實現高等教育治理途徑的多元化,提高高等教育管理效率。


  三、中國高等教育管理改革的路經方向


  公共治理理念提倡民主、公平、協商、多元,為中國高等教育管理改革提供了三個方面的路徑:在高等教育管理改革的過程中,政府要不斷轉變角色,真正做到政府權力下放;高等教育改革始終要以“善治”作為目標,提高教育管理的效益;營造民主公平的運行秩序,平衡多元利益主體。


  (一)政府角色轉換與職能轉變,實現高校自治


  高等教育治理理論既強調多元利益主體平等參與教育治理,又要求政府治理高等教育公正、合法和透明。這使得今后高等教育管理改革過程中,政府要轉變職能,簡政放權,逐步實現高校自治,真正形成政府、學校、社會組織和市場多元主體共同治理高等教育。首先,政府轉變角色和職能的同時,要把握好宏觀調控方向。政府要由“劃槳”轉變為“掌舵”,實現傳統的唯一管理者身份轉變,做到與多元利益主體平等相處;要加強宏觀調控,把握好高等教育發展方向,避免高校進入教育誤區。政府的主要治理方向應該是規制高等教育培養的基本目標,確定高等教育發展的結構和規模,防止和彌補市場帶來的缺陷。其次,政府應強化對高校的監督,確保高等教育在陽光下治理。政府在簡政放權的同時,要制定對其他主體的監督機制,確保多元主體能夠得到有效的監督和制約,避免出現偏離高等教育發展的基本軌道。高校要實行法律范圍內的自治,高校必須依照法律法規進行治理,履行教育的基本功能,接受政府和公民的監督。只有這樣才能更好地實現政府宏觀管理和學校內部自治的統一,促進高等教育有序發展。


  (二)創新高校內部管理機制,提高教育管理的效益


  高等教育治理理論強調教育主體的自治,關鍵是要建立高校內部治理機制。高校內部管理機制的創新,是提高高校管理水平和高等教育管理改革成功的關鍵。首先,高校管理者應該充分利用各種教育、經濟等資源,有效調動參與主體的積極性,使其投身高校教育管理事業。其次,高校在人事管理制度上進行全方位創新,推行教師和管理人員的聘任制,提高教育管理的效益,實現教育治理的“善治”。


  (三)營造民主公平的運行秩序,平衡多元利益主體


  教育公平是高等教育治理理論的重要特質,主要體現在入學機會公平、就業機會公平等各種“教育機會公平”。首先,政府要制定合理的教育機會公平制度,加強相關方面的宏觀調控,提供相關的政策支持。其次,制定和完善相關的制度建設,確保高等教育體系的公平、公正。同時,要完善相關的監督機制和懲戒機制,避免出現破壞教育公平的“蛀蟲現象”和“害群之馬”。


  【作者簡介】陳思蒙(1981—),男,吉林省吉林市人,中國傳媒大學南廣學院副校長兼黨委副書記、碩士。

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