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政府會計改革對高校財務管理的影響

來源:UC論文網2019-07-30 08:57

摘要:

  【摘要】隨著我國政府職能轉變及公共財政體制的建立和完善,現行政府會計制度的缺陷逐漸顯現。作為我國政府現階段財政體制中的重要戰略部署,加快推進政府會計改革勢在必行。文章介紹了政府會計改革的主要內容,重點分析了政府會計改革后高校會計核算、財務報告的具體變革,以及政府會計改革對高校財務管理的影響,并結合高校實際情況,提出了貫徹實施政府會計改革工作的幾點建議。  【關鍵詞】政府會計;改革;高校;財務管...

  【摘要】隨著我國政府職能轉變及公共財政體制的建立和完善,現行政府會計制度的缺陷逐漸顯現。作為我國政府現階段財政體制中的重要戰略部署,加快推進政府會計改革勢在必行。文章介紹了政府會計改革的主要內容,重點分析了政府會計改革后高校會計核算、財務報告的具體變革,以及政府會計改革對高校財務管理的影響,并結合高校實際情況,提出了貫徹實施政府會計改革工作的幾點建議。


  【關鍵詞】政府會計;改革;高校;財務管理


  一、政府會計改革的主要內容


  十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則。政府會計改革是政府改革的重點。政府會計改革是一項艱巨、復雜的系統工程,需要從法律法規制度、會計核算、會計報告及會計信息化建設等多方面多維度進行一系列改革。改革的主要內容:一是建立健全法律法規;二是制定統一的政府會計準則;三是編制政府綜合財務報告;四是編制地方政府債務報告;五是修訂完善政府預算會計制度;六是推進行政事業單位財務制度改革;七是全面清理核實政府資產負債項目;八是建立政府會計信息系統。


  隨著政府會計改革的深入推進,基本準則、具體準則和應用指南的相繼出臺,建立了統一、科學、規范的政府會計體系。構建了政府預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算制度[1],確立了“3+5要素”的會計核算模式[2],編制預算會計和財務會計雙分錄,預算會計實行收付實現制,財務會計實行權責發生制,確立“實提”折舊和攤銷,引入長期股權投資權益法核算,編制政府決算報告和財務報告。


  二、政府會計改革對高校財務管理的影響


  政府會計改革是我國全面深化行政事業單位改革的一項重大舉措,對加強和完善政府財務管理,提高資金使用效益具有重要意義。高等學校會計作為政府會計的重要組成部分,政府會計準則、政府會計制度的相繼出臺和實施對高校財務管理和核算的影響非常大,通過貫徹實施政府會計準則、政府會計制度,可進一步促進高等學校加強財務管理,規范財務行為,提高成本意識,提高資金使用效益。


  (一)會計核算的變革


  政府會計制度采用了預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的核算模式[3]。也就是要在同一會計核算體系中實現預算會計和財務會計的雙重核算,預算會計核算通過預算收入、預算支出和預算結余三個要素,財務會計核算通過資產、負債、凈資產、收入、費用五個要素,這樣的“雙核算”才能分別為決算報告和財務報告提供數據支撐。實現“雙核算”功能是以權責發生制和收付實現制為基礎,財務會計采用權責發生制,預算會計采用收付實現制,在“雙基礎”下的“雙核算”,給高校會計核算帶來了前所未有的變革。


  收付實現制能夠提示預算執行過程及其結果[4],為決算報告提供數據支持,能夠有效規范資金的合理合規使用,但不能真實反映成本費用的實際狀況,違背了會計核算中收入與成本費用匹配的原則。成本費用核算不準確就會影響實際運行成本情況,難以滿足財務報告的要求,因此必須引入權責發生制。故而政府會計基本準則和五項具體準則從交易與事項入手,規范經濟事項的確認、計量和報告程序,增加收入和費用兩個財務會計要素的核算內容,細化了資產和負債要素的核算內容,在進行會計業務處理時還應以“雙分錄”的方法兼顧“雙核算”要求。下面以高校一些常見經濟業務為例,通過對現行高校會計制度與將要執行的政府會計制度進行簡單比較,分析實施政府會計改革后高校會計核算的主要變革。


  1.日常主要業務核算的變革


  高校在現行會計制度下對收入、支出、應收、應付等款項的確認,均使用收付實現制。高校的日常經濟業務較穩定,收付實現的時間差異較小,在執行政府會計制度時,常規業務的會計核算變化不大。由于新的政府會計制度財務會計核算采用權責發生制,為充分體現會計的謹慎性原則,期末要對應收賬款、其他應收款、預付賬款等可能發生的壞賬計提壞賬準備,計入當期費用,加強對往來款項的管理,更加真實地把高校的資產狀況反映到財務報告中。


  2.固定資產與無形資產核算的變革


  按政府會計具體準則對固定資產價值計量的規定,明確了固定資產依次按照歷史成本、評估價值、市場價格和名義金額為計價標準,增加了實務操作的應用性。現在高校會計制度核算中,固定資產“虛提”折舊,沖減非流動資產基金,而不計費用,不能體現單位的運行成本,且資產狀況在決算報告中無法體現。按固定資產準則基于權責發生制會計核算要求,“實提”折舊,有利于客觀真實地反映資產價值,便于政府成本會計核算與管理,資產狀況在財務報告中也能清楚體現。無形資產的核算與固定資產的核算基本相同。


  3.存貨核算的變革


  現行高校會計制度下,存貨的核算在購入時確認資產,實際發出時確認支出。財務會計采取權責發生制核算,也是在取得時確認資產,實際發出存貨時才將其轉入當期費用或成本,而預算會計則在購入時就做了預算支出,實際發出時不做確認。兩種核算方法,當存貨在跨年不能完全發出時,有可能會導致財務會計的費用或成本數與預算會計的支出數有差異。


  4.投資核算的變革


  以貨幣資金進行長期股權投資為例,現行高校會計制度對投資的核算較簡單,在取得投資時確認為資產,不需要確認支出,但需要將事業基金轉為非流動資產基金,雖然事業支出在年末也將沖減事業基金,但這部分支出沒有在決算報告中反映出來。在政府會計制度的核算下,財務會計在取得投資確認收入的同時,預算會計也要做投資支出,并且明確采用權益法核算,長期股權投資的增減變動更加完整、準確,學校的投資狀況得以在財務報告和決算報告中真實體現。


  5.基建工程核算的變革


  政府會計制度中將基本建設項目和非基本建設項目的核算分離開,這樣更有利于項目核算的明晰性,在建工程增加時也不再增加非流動資產基金,不再將基建工程的資金占用情況作隱性表現,而是按權責發生制的要求實事求是反映基建工程實際發生的工程款項。


  (二)財務報告的變革


  政府會計制度改革后,高校財務會計由單體系的會計核算模式變化為雙體系的核算模式,會計要素變化為“3+5”,財務處理采用雙分錄形式,由原來預算會計體系變化為預算會計與財務會計共存的模式。改革不僅使會計核算發生了巨大變化,財務報告也相應發生變化。


  1.目標發生變化


  改革前高校財務報告目標為反映高校的收、支、結余,重點是反映當年預算收支執行情況,沒有編制真正意義上的政府財務報告。政府會計制度改革后,財務報告目標增加了財務會計體系下的政府財務報告,完整反映政府和單位資產負債管理、運行成本的相關結果。


  2.編制基礎變革


  改革后,由于核算是雙會計體系,核算基礎發生了變化,報表編制是在核算基礎上進行,因此,報表編制基礎與核算相同,在共同銜接又相互分離的收付實現制和權責發生制基礎上編制。


  3.財務報告構成變革


  改革前,屬于單會計體系下預算會計的決算報表體系,改革后變為雙體系下預算會計與財務會計并行的雙報表體系,包括政府財務報告與決算報告。


  (三)對財務管理的影響


  1.實行成本核算,提高績效管理水平


  長期以來,高校除在開展經營活動時按照權責發生制核算收入、支出外,其他各類收入、支出都是按照收付實現制進行核算。但經營收入僅占高校收入的極小部分,所以核算過程缺乏成本理念,更無法體現在賬務處理和財務報告中。《政府會計準則——基本準則》(簡稱《基本準則》)第三條規定“財務會計實行權責發生制”,并在政府財務會計要素部分對收入和費用要素的定義進行了規范,同時要求將收入費用表納入會計報表體系。引入權責發生制后,當期發生的各項支付活動需要加以區分,按照配比原則,不歸屬于當期的支出,不能列入當期費用。通過收支的會計期間配比,高校必須進行成本核算,各類項目收支使用成效更為準確,尤其是各類各項財政資金執行過程一覽無遺,績效評價的客觀性和真實性得到保證。《基本準則》關于成本理念的正式引入,有利于準確反映高校的運行成本,有利于計算各類資源的投入產出指標[5]。具體準則《政府會計準則第3號——固定資產》和《政府會計準則第4號——無形資產》的頒布,將徹底打破“依存量定增量”的局面。對固定資產按期計提折舊,對使用年限有限的無形資產在會計期間進行攤銷,使得高校各類資產的原始價值在會計期間得到合理的歸集和反映,在資產配置與資產使用之間建立起勾稽關系,有助于提高資產配置決策的科學性和合理性。


  高校預算在編制與執行方面有嚴格的規定,近年來更注重預算的績效評價。其決算依照與預算相對應的要求進行編制,決算與預算相互反映、相互促進。近些年,決算的編制質量在逐年提高,預算績效評價機制也在日益完善,但也暴露出諸多問題。作為事業單位的高校,其預算是政府預算體系中不可或缺的重要內容。政府會計準則出臺前高校預算的編制和執行側重于資金管理;政府會計準則出臺后,提高了對高校預算編制的要求,要求不僅要關注資金使用情況,也要重視預算項目的執行結果并進行績效評價,使各項經濟活動得到進一步的規范,提高對外提供財務信息的完整性和準確性[6]。《基本準則》明文規定編制政府決算報告時以預算會計核算所生成的數據為準,決算報表和其他應當在決算報告中反映的相關信息和資料構成了完整的政府決算報告。政府決算報告的目標是能夠反映預算執行進度和執行結果,能夠服務于預算績效管理。對決算報告的明確要求,有利于高校進一步建立并有效實施預算績效評價制度,有利于提高高校績效管理水平。


  2.規范財務報告編制與披露,提高財務透明度


  《基本準則》第十二條明確各政府會計主體應當將發生的各項經濟業務或事項統一納入會計核算,第五章提出政府決算報告和財務報告的內容和編制要求,通過正式的報告全面反映政府會計主體的預算執行情況及財務狀況、運行情況和現金流量。政府會計目標主要是反映預算收入和支出的執行結果,反映各類公共資金受托責任的履行情況,同時由于會計核算實行“雙基礎制”,所以需要編制以收付實現制為基礎的決算報告,編制以權責發生制為基礎的財務報告。其中,單位財務報告至少包括資產負債表、收入費用表和現金流量表。通過基本財務報表能夠披露會計主體的整體財務狀況、日常運行情況及現金流量等信息。對外公開的財務報告必須按規定由會計師事務所進行審計。高校財務報告公開是繼預決算信息公開、政府采購信息公開和“三公”經費信息公開后的又一項重大公開內容,進一步提高了高校財務工作透明度,讓全社會全方位監督高校的履職盡責情況,進一步提升了財政透明度。作為公共財政重要組成部分的高校,需要不斷完善自身財務體系,全面規范財務活動。隨著高校對外公開的信息數量增加,信息透明度加深,既有問題會不斷暴露在陽光下,促使管理部門采取實質性的措施,有助于各項財務活動進一步規范。所以說,政府會計準則的實施有利于推動高校切實有力地改進內部財務活動,提高財務工作科學化管理水平[7]。


  3.加強財務監控,防范財務風險


  我國于2014年正式頒布實施《行政事業單位內部控制規范(試行)》,許多高校從實際出發,以規范為依據,相繼建立了適應自身需要的內部控制制度和風險控制制度。但是就近年來內控和風控的具體實施來看,很多高校相關制度執行效果不甚理想,制度與執行“兩張皮”的現象頗為常見,內控的監督作用難以真正發揮。內部控制規范與政府會計準則相輔相成,相互促進,共同發展。《基本準則》明確提出了七個方面的會計信息質量要求和“3+5要素”的會計核算模式,將大力促進高校內部控制制度和風險控制制度的建立和有效實施。各高校應以政府會計準則的施行為契機,認真研究《基本準則》及相繼出臺的各項具體準則,充分理解準則精神,吃透準則中蘊含的精髓,結合內部控制規范在單位層面和業務層面的要求,將準則要求貫徹落實。在實際操作過程中,調動學校各層各級教職工的積極性和主動性,發揮內部審計和外部審計的作用,有針對性地對運行過程中存在的問題查缺補漏,不斷充實調整完善規章制度。在制度層面樹立會計信息質量標準,有助于內部管理執行力的提升,有助于防微杜漸,使腐敗從源頭得到遏制。


  三、高校貫徹實施政府會計改革工作的幾點建議


  政府會計基本準則、具體準則與政府會計制度的相繼出臺和實施是政府會計領域一次重大的制度變革,對單位財務管理和會計核算帶來很大變化。高等學校必須學習好、貫徹好、實施好、執行好政府會計改革一系列準則和制度,促進高校財務工作健康、科學和可持續發展。


  (一)加強組織和領導,貫徹實施好政府會計改革工作


  政府會計改革實施工作是一項系統工程,涉及財務管理、預算和會計核算的方方面面。各高校財務部門必須高度重視,強化領導,精心組織,制定詳細的實施方案,確定任務分工及任務分工完成程度和完成時間,明確職責,落實責任,提高工作效率,確保實施順利。主管部門應加強指導和培訓,通過多種方式和平臺宣傳、培訓政府會計改革系列準則、制度和相關政策,更好地為各高校提供政策咨詢,答疑解惑;組織專題研討,對重點、難點和熱點問題深入學習研討,構建科學、規范的財務核算體系,推進政府會計改革工作順利實施。高校財務部門組織好全體財務人員深入學習準則、制度,通過組織形式多樣的學習、培訓和研討,增強學習效果,讓財務人員深入了解準則、制度出臺的背景及重要意義[2],熟悉準則、制度的主要變化和內涵,熟練掌握會計核算內容,熟悉預算會計和財務會計的“3+5”會計要素,掌握平行記賬,深刻理解財務會計與預算會計之間的關聯關系,準確把握會計報表編制要求等。


  (二)健全完善學校相關財務管理制度


  政府會計基本準則、具體準則和政府會計制度出臺后,各高校要根據基本準則、具體準則、應用指南和政府會計制度,結合學校的實際情況,健全完善相關財務管理制度,及時修訂學校財務管理辦法、預算管理辦法和收入、支出管理辦法等,制定學校存貨、投資、固定資產、無形資產及公共基礎會計核算、管理辦法等,建立預算會計和財務會計雙體系,明確預算會計和財務會計雙目標的實現,確定預算會計和財務會計雙分錄的編制,編制決算報告和財務報告,進一步加強財務分析,充分利用財務報告反映的信息,加強對資產狀況、債務風險、成本費用、預算執行情況的分析,促進預算管理、資產負債管理和績效管理有機銜接。


  (三)加強財務人員隊伍建設,提升工作水平和能力


  高校財務人員長期按照預算會計體系處理業務,采用收付實現制和修正的權責發生制進行會計核算。隨著政府會計改革的深入推進和政府會計準則的實施,政府會計制度的很快出臺,構建了預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算制度,為高校財務人員帶來了更多的挑戰,提出了更高的要求,必須把提高現有財務人員的業務素質和能力作為一項重要的工作抓緊抓實,加強培訓和學習,全面貫徹政府會計改革精神,不斷更新管理理念和知識儲備,提高專業水平和履職能力,使會計的職能由簡單的記錄、核算轉向更深遠的管理、決策,財務人員不僅要成為單位發展過程的跟隨者、觀察家,更要成為單位發展的引領者、戰略家。


  (四)加強財務信息化建設


  會計信息系統的變革是支撐政府會計改革的重要信息基礎。隨著高校數據信息化建設不斷推進、學校規模的不斷擴大、學校資源的日益增加和內涵建設的要求不斷強化,高校財務工作無論從內涵或外延上都發生了巨大變化,原有的財務管理、軟件運行模式不僅無法滿足高校部門預算、國庫集中支付、內控建設、政府會計制度等一系列改革的需要,而且無法滿足高校財務精細化管理、成本核算和優質財務服務的需求,更不能滿足財務工作從學校管理的角度深入參與學校戰略、規劃、計劃、績效、激勵等重大工作。財務管理必須改變原有模式,充分運用計算機技術和先進的財務信息管理系統,實現戰略財務、業務財務和共享財務三大功能。因此,必須加強財務信息化建設,結合政府具體會計準則和政府會計制度的出臺,進行會計信息系統的變革。一是會計信息系統的變革為提高財務管理效率夯實基礎。實施政府會計制度,一項經濟業務要進行“雙分錄”處理,預算會計和財務會計的“平行記賬”將會帶來雙倍的工作量,須通過會計信息系統的智能化,完成財務會計憑證后自動生成預算憑證,以減少工作量。二是會計信息系統的變革為保證權責發生制核算與收付實現制核算之間的平衡保駕護航。兩種核算之間要明確會計科目的對應關系,增加賬務檢查規則定義,設置權責發生制科目與收付實現制科目的平衡檢查關系,實時檢查和控制兩者之間的平衡,這樣在年末編制決算報表和財務報表時也便于差異調整。三是會計信息系統的變革為項目管理提供全方位的服務。政府會計制度的實施,預算會計和財務會計從不同切面反映學校的財務狀況,學校的項目根據其報告對象的不同,可以選擇按收付實現制科目核算或者權責發生制科目核算,或是采用兩種核算模式分別對收付實現制的余額和權責發生制的余額進行控制。這種多維度的管理只能通過強大的信息系統來保障。


  數據信息技術的發展,使傳統財務管理模式向集成數據信息化財務管理模式轉變,推進財務數據信息管理建設,不僅有助于提高高校財務管理能力和資金監控水平,提高資金使用效率,保證資金的安全,而且能有效加強單位內部風險控制,降低成本,提高效率。利用數據信息大力推進財務管理數據信息化發展,將學校的財務和業務更多地融合,進行單位流程再造,通過財務管理信息化促進單位管理信息化發展,以此帶動高校管理水平提高,實現高校治理能力和治理體系現代化。

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